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建立和完善我国地方性粮食安全法治保障的路径
2023-03-23    来源:宁夏法治报    作者:    【打印本页】    字体: [][ ][ ]
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2023-03-23

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从世情、国情、农情出发,对中国特色粮食安全道路作出深刻阐述。2021年6月1日施行的《中华人民共和国乡村振兴促进法》(以下简称《乡村振兴促进法》)在法律文本中强调保障国家粮食安全的重要性。2022年8月1日起实施的《中华人民共和国黑土地保护法》(以下简称《黑土地保护法》)坚持长远保障国家粮食安全的战略定位,坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”,并与永久基本农田制度相衔接,加大对“耕地中的大熊猫”之称的黑土地的保护。通过法治保障农业发展和粮食安全是国家粮食安全战略的必然要求,也是全面推进依法治国的应有之义。

  检视我国法律可以发现,在中央层面,除《乡村振兴促进法》之外涉及粮食安全的法条散见于农业法、国家安全法等法律中,此外,还有粮食流通管理条例和中央储备粮管理条例等专门的行政法规有所涉及。从地方层面看,广东、贵州、四川、宁夏等多个省区先后制定了相关地方性法规。虽然涉及粮食安全领域的法律规范相继出台,统摄粮食安全保障的基本法律呼之欲出,但我们应该认识到粮食安全领域立法分散、衔接不畅的问题还比较突出,完善的农业、粮食法律规范体系建设还十分薄弱,依法兴农的良好法治氛围尚未形成,诸如央地协同、产销协调等问题亟待研究。我国粮食安全保障地方性法规,立法尚处于起步阶段,进程亟须加快。

  建立一部系统完备、统和协调、机制顺畅、切实可行的粮食安全“基本法”是法学界和法律实务界专家多年的夙愿。早在2008年,全国人大常委会就明确将粮食法列为五年立法规划一类项目,交由国务院负责起草。此后,国务院更是连续三年将粮食法列入年度立法工作计划,交由国家发展改革委和国家粮食局负责组织起草。国家机关机构改革之后,国家粮食和物资储备局在全国各地多次召开粮食法起草座谈会,由于学界对此问题争议较大等种种原因,多年未能形成统一意见,立法进程受到迟滞。2018年、2019年连续两年中央一号文件,都对制定一部粮食安全保障“基本法”的立法工作提出明确要求。尤其是《中国的粮食安全》白皮书正式发布之后,全社会逐渐对制定粮食安全保障法形成普遍共识,认为应当加快其立法进程,发挥法治固根本、稳预期、利长远的基础性作用,用法治手段切实保障国家粮食安全。经过十余年的立法准备工作,当前制定粮食安全保障法的条件已经成熟,国家安全法、《乡村振兴促进法》等关涉粮食安全战略和新粮食安全观的法律已经出台,具有中国特色的粮食安全法治保障体系雏形已现,构建和完善我国地方性粮食安全法治保障体系正当其时。应当加快西部地区省级层面粮食安全保障地方性法规的立法进程,参考东部发达省区和粮食大省的相关地方性立法,制定符合本行政区域经济社会发展状况的地方性法规、规章。

  基于粮食安全的首源性地位,保障粮食安全有助于全面实施乡村振兴战略。而乡村振兴战略立足农村、振兴农业、服务农民的特性,对建立和完善粮食安全保障体系也具有极强的推动作用,二者相得益彰。2021年6月1日施行的《乡村振兴促进法》在法律文本中强调保障国家粮食安全的重要性,在通过之前历次提请全国人大常委会审议的草案中逐次将保障国家粮食安全的内容前移至总则部分,将粮食安全纳入“乡村振兴”思维,地方性粮食安全的法治保障理论应当将“乡村振兴”思维纳入其中。具体而言,地方性粮食安全立法应当在总则中因应乡村振兴战略思维作出指引性规定,在立法宗旨中加以明确。在分则中应考虑设计对接乡村振兴战略的具体要求加以落实,诸如保护涉粮权益,鼓励种粮积极性,促进新型粮农发展,解决粮食“谁来种”的问题。推动科技兴农,加快粮食全产业链智能化,在促进乡村振兴的同时为保障粮食安全科技赋能。确立绿色发展原则,耕地优先保护,实现可持续发展,为粮食安全赋予生态保障屏障。我国西部地区城市化水平低,农村人口基数大,占比高,乡村建设相对落后。要想实现西部地区粮食安全、乡村振兴,两大战略之间的耦合十分重要。因应西部地区的实际情况,在地方性粮食安全法治保障体系的建立过程中更应融入乡村振兴思维。

  当前粮食安全保障法已经被列入全国人大年度立法计划,该法的出台指日可待。作为我国粮食安全保障领域的第一部宏观层面的“系统性大法”,势必成为我国粮食安全的“基本法”为粮食安全的法治保障提供指导作用。该法的出台必将扭转我国粮食安全保障领域立法分散、缺乏系统性的尴尬局面。可以预见的是,粮食安全保障法出台后,各专项法律、行政法规将在其统领下相继出台,在中央层面形成较为完备的粮食安全法治保障体系,基本形成中国特色粮食安全法治保障体系。相较于四川、贵州等省份已经制定了体系性的粮食安全保障地方性法规,西部地区其他省区市除了对耕地保护制定了相关地方性法规,涉及粮食储备、流通等环节的地方立法寥寥无几,在粮食安全保障法呼之欲出的今天,西部地区应当加快相关立法进程,做好立法准备工作,严格遵循其基本原则,执行相关规定,根据本行政区域的实际情况作出具体规定事项。

  粮食安全保障问题要从单纯的主粮安全向食物安全转变,在确保主粮安全的基础上拓展食物获取途径,既要保障“粮袋子”也要保障“菜篮子”“肉盘子”。因此,审视我国地方性粮食安全法治保障问题,要融入大农业、大食物观念,既要用法治手段保障主粮安全,向耕地要粮食,确保中国人的饭碗里主要装中国粮,又要面向整个国土,用法治手段保护林、草、水资源,向大自然要食物,推动食物供给由单一生产向多元供给转变。我国西部地区生态环境复杂,既有成都平原、关中盆地、宁夏平原这样的平原盆地,又有黄土高原这样水土流失严重地带,还有青藏高原这样的高寒地带,更应“树立大农业、大食物观”,宜耕则耕、宜牧则牧,拓展食物获取渠道。西南云贵高原可以有的放矢地发展菌菇产业、微生物食物资源。新疆、西藏、甘肃、青海、宁夏、内蒙古等地可以发挥畜牧业优势,建设我国的肉类、蛋白质供应基地。四川、重庆等长江流域地区自古被称为“天府之国”农业资源较好,应大力支持和鼓励新型粮农群体创新创业,集聚规模效应,建立产业集群,开展产业示范引领。应将“大农业、大食物观”纳入西部地区地方性粮食安全法治保障体系建设的指导思想,加强新型科技农业的知识产权保护,加强对农业新品种和地理标志的保护。


【编辑】:祁晓瑜
【来源】:宁夏法治报