统领不同类型自然保护地保护

　　我国确定了自然保护地法与国家公园法同步推进的原则。图为三江源国家公园自然风光。 CFP供图

　　11月5日至13日，《湿地公约》第十四届缔约方大会在“国际湿地城市”湖北武汉设主会场举行。这是我国首次承办《湿地公约》缔约方大会。

　　加入《湿地公约》30年来，我国秉持生态文明和绿色发展理念，将重要湿地纳入生态保护红线，推动湿地保护顶层设计不断健全。今年6月1日起，我国首部专门保护湿地的法律——湿地保护法施行，全国28个省（区、市）先后出台了湿地保护条例和办法，共同构建起湿地保护管理顶层设计的“四梁八柱”。

　　持续推进湿地保护与修复，是我国在提升生态系统多样性、稳定性、持续性方面的一个缩影。未来，这方面的力度依然会加大。党的二十大报告指出，推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设。

　　与湿地保护一样，实现“自然保护地体系建设”这一目标，同样需要有完善的法律制度作为坚强后盾。

　　在11月9日上海社会科学院法学所主办、自然资源保护协会支持的第七届环境法治国际论坛上，多位专家、学者和业内人士建议，在国家层面制定自然保护地法并以此为基本法律，湿地保护法、自然保护区条例等法律法规作为支撑，地方性法规为补充，共同组成自然保护地法律制度体系，为自然保护地体系建设提供有力法治保障。

　　社会效益经济效益同样显著

　　近年来，我国积极探索建立生态保护红线制度，生物多样性保护得到加强，各级各类自然保护地占到陆域国土面积的18%。

　　值得注意的是，建设自然保护地除了带来生态效益，其产生的社会效益、经济效益也极为显著。

　　自然保护地属高生态系统服务价值区域，提供了清新的空气、清洁的水源和舒适的环境等优良生态产品。作为自然保护地类型之一，仅自然保护区方面，根据2018年完成的云南自然保护区森林生态系统服务功能价值评估报告，云南省国家级、省级自然保护区森林生态系统服务功能总价值达到每年2129.35亿元。

　　以各类自然保护地为主体的自然旅游资源，是旅游业高质量发展的要素保障。以贵州为例，40多年来，贵州建立了300多处不同类型、功能多样的自然保护地，稳定了独特的自然生态系统，保护了独特的自然景观。优良的生态环境，推动了贵州绿色经济的发展——2021年，贵州地区生产总值1.96万亿元，以生态旅游业为主要引领的绿色经济占比45％。

　　但也要看到，自然保护地建设管理不规范、违规占用、被破坏等现象仍然时有发生。中央第四生态环境保护督察组6月1日向西藏自治区反馈督察情况时指出，西藏自然保护地建设管理不规范。自治区自然保护地有关主管部门推进规划修编工作不力，无规可依问题较为突出。如全区19个自治区级及以上风景名胜区中，18个总体规划未获批准；23个自治区级及以上自然保护区中，18个总体规划已到期。

　　“自然保护地是生态建设的核心载体，在维护国家生态安全中居于首要地位。”上海社会科学院法学所环境法研究室主任彭峰说，从维护生态安全、加大资金投入、助力旅游发展、严惩违法行为等多个方面来看，整合如国家公园、自然保护区、风景名胜区、自然公园、湿地、海洋公园等不同类型自然保护地的功能和目标，理顺各类自然保护地之间的关系，建议在国家层面制定自然保护地法，统领不同类型自然保护地的保护。

　　推进相关法律法规制度建设

　　2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，要求完善法律法规体系。加快推进自然保护地相关法律法规和制度建设，加大法律法规立改废释工作力度。修改完善自然保护区条例，突出以国家公园保护为主要内容，推动制定出台自然保护地法，研究提出各类自然公园的相关管理规定。

　　2021年11月，国家林业和草原局在“关于加快自然保护地立法的建议”复文中表示，研究确定了“两法+两条例+N办法”的自然保护地立法体系框架，构建形成以自然保护地法为基本法律，国家公园法、自然保护区条例、风景名胜区条例等法律法规为支撑，地方性法规为补充的自然保护地法律法规体系，确定了自然保护地法与国家公园法同步推进的原则。今年8月19日至9月19日，国家林业和草原局就国家公园法草案（征求意见稿）公开征求意见。

　　一些地方也在积极推进国家公园地方法治保障建设。浙江省自然保护地联合会副会长吾中良介绍说，2016年，钱江源国家公园体制试点区正式获批，成为全国10个国家公园体制试点地区之一；2020年1月，国家公园管理局发函，按“一园两区”思路，将钱江源国家公园与浙江凤阳山-百山祖国家级自然保护区等区域整合为一个国家公园；2020年9月，国家公园体制试点评估认为，试点工作进展顺利，生态成效、民生改善和社会效益充分彰显，特别是地役权改革、科研监测、生态价值实现机制等取得显著成效，形成可复制、可推广的经验。在此基础上，2022年6月，浙江省向国家林草局提交正式设立钱江源百山祖国家公园申请，国家公园创建申报工作有序推进。

　　这样的立法思路和工作，得到了专家、学者、业内人士的普遍关注和认可。

　　重庆大学法学院副教授董正爱认为，从体系来看，自然保护地立法体系应当由综合性立法——自然保护地法以及国家公园法和自然保护区条例等专门性立法，共同组成。在立法过程中，应当坚持严格保护与差别利用相结合，综合立法与专门立法相结合，静态指导与动态调整相协调的基本指导方针。协调自然保护地体系内各项保护机制，做好与相关部门的制度衔接和法律续造，充分发挥国家公园在自然保护地体系中特殊的功能和主体作用。

　　董正爱建议，在加快立法进程的同时，也需要对原有自然保护地的国家标准、行业标准进行相应的修订，并且在这个基础上融入生态环境保护工作中的最新规定，增强规范体系的开放性、前瞻性。

　　立法须解决碎片化管理体制

　　尽管立法的方向已经确定，但在具体操作上，仍然有很多细节需要考虑。

　　彭峰注意到，近年来，关于编纂环境法典的呼声越来越高，对于这一情况，在制定自然保护地法时也应加以考虑。

　　“在非环境法典编纂模式下，制定自然保护地法时，需要考虑立法的必要性、体系地位、与其他相关法律的关系等内容。而在环境法典编纂模式下，则要考虑是否需要独立成编、主要条款是否可以直接写入总则等。”彭峰认为，无论采用哪种模式，都需要明确一些基本的框架和内容，比如基本理念、基本原则、保护与管理制度、共享与发展制度、法律责任等。

　　多位专家提出，立法既要吸取各地对自然保护地保护管理的一些成功经验，也要对自然保护地管理方面存在的问题作出回应。

　　在董正爱看来，当前自然保护地体系建设存在的一个主要问题，是以部门分工为特征的管理体制加重了自然保护地的管理负担，导致了自然保护地空间的重叠、事权矛盾等缺陷，增加了自然保护地管理成本。

　　“碎片化管理体制与规范体系，使得自然保护地体系机制革新难以系统推进。实践中‘多头管理’的管理体制与‘一地一法’的规范体系，为新时代自然保护地体系改革和完善带来了较大的负担。对于这一问题，必须在立法时加以解决。”董正爱说。

　　中国社科院法学研究所研究员、中国法学会民法学研究会副会长谢鸿飞认为，自然保护地建设过程中，还应考虑国家公园和自然保护区的设置对于其他权利人尤其是土地物权人造成的影响，“自然保护地的土地应该通过什么样的方式来获得？对此，需要在法律中加以明确，在维护公共利益的同时，也要保护好相关主体的合法权益”。