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  • 检察机关提起行政公益诉讼制度构建

    时间:2019年09月25日  来源:宁夏法治报

    银川市人民检察院 金娜

    检察机关代表国家依法行使法律监督职能,对规范政府管理、依法行政起到至关重要的作用。将行政违法行为纳入到检察机关监督范围之内,是我国当前依法治国理念,建设社会主义法治国家的应有之义。党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”,为行政公益诉讼指明了方向。近年来,各地检察机关对行政公益诉讼进行了有益的探索和尝试。本文从行政公益诉讼的理论及法律依据,遵循的基本原则、范围和程序等方面提出完善意见,希望有助于该制度的良性运行。

    检察机关提起行政公益诉讼理论基础

    行政公益诉讼是指行政主体的违法行为或不作为,对国家利益、社会公共利益已经或可能造成侵害时,法律许可的无直接利害关系的特定国家机关、社会团体及公民,为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。

    《宪法》规定检察机关是国家法律监督机关,检察机关独立于行政机关和审判机关之外,发挥法律监督职能,是检察机关监督行政违法行为坚实的理论基础。《人民检察院组织法》规定检察机关作为国家的法律监督机关,具有维护国家法制和保护公民的合法财产、人身权利、民主权利和其他权利的职权。《刑法》和《刑事诉讼法》规定,检察机关通过查处行政执法工作人员贪污、渎职、侵权犯罪,对行政违法行为监督。修改后的《行政诉讼法》规定,检察机关对负有监督管理职责的行政机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域存在违法行使职权或不作为行为,导致国家利益和社会公共利益受侵害的,为督促行政机关依法履职,应当向其提出检察建议。行政机关仍不依法履职的,检察机关可依法向法院提起公益诉讼。

    行政权作为国家公权力的重要组成部分,具有管理领域广泛、自由裁量权大、国家强制力为其行使提供保障等特点,最易对公民的合法权益造成侵害。如果将检察机关置于行政执法活动监督体制之外,将会导致行政执法活动缺乏强有力的外部监督部门,国家利益和社会公共利益不能得到有效保护。因此,只有将行政违法行为纳入到检察机关监督范围之内,在行政机关不纠正违法行为或怠于履行职责的情况下,通过提起公益诉讼的方式督促行政机关依法履行保护公益的职责,弥补行政公益诉讼的主体缺位,才能有效防止行政机关滥用或怠于行使行政权。

    检察机关提起行政公益诉讼原则

    保护公共利益。检察机关提起行政公益诉讼主要针对行政不作为、乱作为,严重侵害国家利益和社会公共利益的情形。保护公共利益,是检察机关提起公益诉讼的根本原因和最终目标,也是法律监督保持谦抑性的重要体现。现实中,一些地方政府为了经济发展,造成严重的环境污染和资源破坏;滥用土地审批权,违法出让土地,导致大量国有土地资源流失;在食品、药品安全方面疏于监管,给人民群众的生命健康造成严重威胁。而大量损害国家利益、社会公共利益或受害人众多的行政违法行为无法进入到审判程序,导致这类行政违法行为的责任缺位。检察机关作为公益代表人,应当以保护国家利益和社会公共利益为突破口加大对行政违法行为的监督力度,弥补现行司法体制对公共利益保护的机制性缺失。

    定位监督职能。行政管理专业性强、管理事项涉及广泛,行政执法必须注重效率,以确保行政目标的实现。只有在行政违法行为影响到了不特定多数的行政相对人,或者行政相对人通过行政复议和行政诉讼途径,未能获得救济的情况下,检察机关才适时介入。对行政机关违法行为实施检察监督时,检察机关应当先启动督促履责程序,建议行政机关自行纠正,只有在行政机关不予纠正违法行为时才能启动公益诉讼程序。

    检察机关提起行政公益诉讼存在的问题

    个别检察机关对此项工作的重要性和紧迫性认识不足,对办案中遇到的阻力、压力存在畏难情绪,不积极主动协调解决,致使监督工作开展缓慢,监督效果弱化。

    案件来源途径不畅。目前,检察机关受理的行政违法监督案件,主要途径为——依职权发现,且案件线索来源主要是检察机关在办理刑事公诉案件、自侦案件、申诉案件,或从新闻媒体报道中发现。由于案件线索匮乏,监督视野不开阔,对于行政机关在行政执法领域各个环节可能存在的违法行政行为不能进行全面监督。监督案件类型主要集中在——国有土地使用权出让和常规行政执法领域,在属于提起公益诉讼的食品药品安全、环境污染和国有财产保护等领域案件较少。

    检察机关调查机制不健全。当前检察机关办理行政公益诉讼案件主动收集证据意识不强,调查取证能力弱。如对可能存在损害国家利益、社会公共利益行政违法行为提起公益诉讼,在立案阶段没有进行充分的调查核实,对相关公益受损或者行政违法事实,没有收集到充分的证据予以证实就提出检察建议,导致检察建议质量不高。有的虽然采取了调查措施,但调查方式单一、调查设备不配套,错过了收集固定证据的最佳时机。

    对诉前程序缺乏后续跟进监督措施。检察机关认为行政违法行为损害公共利益,提出诉前检察建议要求行政机关纠正违法行政行为,积极履行行政管理职责。但诉前检察建议不具有强制启动纠错程序的效力,个别行政机关从自身利益出发或者出于抵触心理,对检察建议不予采纳或者回复之后不予整改的情况时有发生。由于对行政机关整改措施是否到位、是否依法履行法定职责缺乏有效的后续跟进监督措施,影响了公益诉讼案件成案率,也必然影响到检察机关法律监督的权威性。

    完善检察机关提起行政公益诉讼机制

    检察机关应把生态环境和资源保护、国有土地使用权转让、国有财产保护和食品药品安全四个领域纳入重点监督范围。并对其他损害国家利益、社会公共利益的违法行政行为创新监督。对有关行政机关发出的检察建议,督促整改到位。对建议后问题仍然得不到解决的,要依法提起公益诉讼。

    检察机关应广泛利用各种社会资源,通过加强与人大代表、政协委员、环保协会、消费者协会等沟通联系,保持对新闻媒体的高度关注,及时了解掌握社会热点问题,多渠道获得案件线索。对于收集到的公益诉讼线索,通过综合评估,确定案件办理的次序和重点,有针对性地进行调查收集,集中优势力量对重点案件进行突破。

    检察机关要高度重视诉前程序工作,对发出的检察建议进行跟踪反馈,及时掌握行政机关履行职责情况。如果行政机关已经依法全面履行职责,实现了公力救济的目的,监督程序就此结束。如果提出检察建议后仍不履职或者履职不到位的,要及时采取后续监督措施。

    注重庭审工作。检察机关要在庭审前做好充分准备,制定详细的庭审预案,对可能出现的问题要事先制定应对措施。在庭审中积极应对,保证庭审质量,确保庭审效果。注重发挥专家辅助人的作用,既可以在庭前就有关问题向专家辅助人充分咨询,也可以在庭审时由专家辅助人对案件事实所涉及的专业问题提出意见。在庭后继续和法院保持沟通。对案件审理情况要保持高度关注,并依照法律规定适时进行调整或进行诉讼监督,避免出现败诉情况。对法院审结的案件进行总结分析研究,为更好地开展工作提供可复制、可推广的经验。

    检察机关办理行政公益诉讼案件,要主动向党委、人大报告公益诉讼工作。积极请示汇报开展公益诉讼工作情况以及存在的困难和问题,争取地方党委、人大的支持。向行政机关宣传检察机关提起行政公益诉讼的相关规定,宣传共同促进依法行政的目的,及时消除行政机关可能对公益诉讼的误解和抵触。

    作者简介

    金娜:中共党员,法律硕士,银川市人民检察院第五检察部副主任,员额检察官。多次被评为银川市人民检察院优秀公务员、先进个人,获三等功一次,全区青年检察人才。先后在《宁夏检察》《宁夏法治报》发表多篇文章。2016年撰写的《行政诉讼法修改对行政检察监督职能的完善》,荣获银川市法学会优秀论文二等奖。2018年撰写的《检察机关提起行政公益诉讼制度构建》,获中国法学会青年法学论坛主题征文优秀奖。

    栏目主持人:张剑波

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