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  • 以司法建议提升法院精准扶贫能动性的路径探索

    时间:2019年03月25日  来源:人民法院报

    罗 雄 胡 凯

    人民法院司法建议工作并不遵守司法谦抑、被动司法的原则,它是法院主动满足社会需求,适应社会变迁,促进社会发展,维护社会正义的重要形式,是人民法院延伸审判职能,落实精准扶贫政策的重要方式。

    一、探索:精准扶贫与司法职能的契合

    精准扶贫的重要思想最早源于2013年11月习近平同志到湖南湘西考察时,提出的重要指示。核心标准在于精准,是指对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理。

    法院参与精准扶贫工作的传统方式除了按照地方党委、政府安排的计划,进行对口建档帮扶、选派干部驻村挂职外,就是在审判工作中将精准扶贫工作需要,或扶贫对象作为案件办理中的重要情节予以考虑。如依法缓、减、免诉讼费、予以司法救助等等。这些传统的扶贫工作既缺乏与人民法院司法裁判职责相符的特色,又忽视了人民法院通过案件审理可以敏锐地感知经济社会中存在的问题这一重要优势,也未对人民法院应当通过案件审判进行社会指导、指引这一职责予以充分关注。

    人民法院作为社会纠纷的裁决机关,最能够直接感受到社会关系的变化。 在一起发生在贫困山区的赡养纠纷案件中,当事人纠纷的根源在于作为赡养义务人的子女,又生育了残障婴儿,在选择赡养老人、扶养残障婴儿时,因为子女残障,感觉老来无靠而选择了规避履行赡养父母,以增加个人养老积储。在案件审理结束后,审理该案的法院立即就该案折射出当前农村优生优育工作的缺失向当地乡政府提出了建议,指导乡政府进一步加强新生儿的筛查和村民的优生优育指导工作。该建议的提出,帮助当地乡政府进一步明确了扶贫工作目标,完善了扶贫工作机制。实践中,这样的情况反馈与工作建议对乡政府等精准扶贫职能单位而言是极需要的。

    二、职能:司法建议助力精准扶贫的渊源

    司法建议作为人民法院的一项重要职责,法律渊源存于民诉法、行诉法、法官法等及最高人民法院《关于加强司法建议工作的意见》等多个司法解释或政策性文件中。《最高人民法院关于认真学习贯彻〈中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见〉的通知》第六条关于……要高度重视并认真研判有关案件审判中出现的新情况、新问题,及时……提出司法建议的规定,是人民法院依法提出司法建议,服务保障精准扶贫的重要依据。

    1.法院的天然使命是通过司法建议服务保障精准扶贫的基础。诚如美国著名大法官卡多佐所言:“法院的职能……是要以一种为情况许可的、最接近精确的方式来确定,真正是适合目前时代的政策规则。”因此,充分利用好司法建议这一法律赋予的职能,对案件审判中发现的,不利于精准扶贫的桎梏,以及有利于加快扶贫进程的好做法,进行及时总结,并提出司法建议,通过发挥指导、调整、预防工作,主动推进精准扶贫工作,是人民法院为人民谋福祉的应有职责。

    2.法院的政治功能是通过司法建议服务保障精准扶贫的保障。近现代法院制度与古代的相比较,其中最为明显的变化可能要数法院政治功能的呈现。 精准扶贫是中国共产党作为执政党在第十八次全国代表大会以来制定的一项非常重要的社会政策,在2017年中国共产党召开的第十九次全国代表大会上被列为“三大攻坚战”之一。因此,以司法建议的形式服务保障精准扶贫,当是人民法院依法履行职责,彰显政治功能的重要体现。

    3.法院服务农村经济工作的历史传统是通过司法建议服务保障精准扶贫的优势。解放战争和新中国成立初期在“土改”中出现的人民法庭,就是以司法建议的形式,引导、发动群众诉苦、开展群众斗争会等方式完成土改。1958年第9期的《法学》杂志第42页,刊载了《云霄县下河人民法庭是怎样为中心工作服务的》,记录了当时人民法庭把案件审判中所了解到的社会情况、存在的问题,都及时向乡党委汇报并提出建议,帮助解决杨美乡坪水村夏季产量很低,可能有压产的问题,……可见,法院以司法建议的形式服务保障农村经济工作是有历史渊源的,以提出司法建议的形式服务精准扶贫工作更属必然。

    三、渴望:精准扶贫对司法建议职能的现实需求

    “口言之,身必行之”。积极主动履行司法建议职能,是人民法院做好扶贫攻坚工作的重要方式。

    1.建立有关扶贫司法建议的宣布、宣传机制。精准的要求是扶贫工作必须细化到具体的村、具体的户、具体的人,有关精准扶贫的司法建议不但应当将建议内容涉及的对象范围具体化,还要求人民法院做出司法建议,送达被建议单位后,结合司法建议的内容和扶贫工作的需要,主动向与该司法建议有关的当事人、单位宣布,扩大、提升精准扶贫司法建议的效果。如一山区法院在2018年村级组织换届选举中,对村两委班子长期不团结可能影响换届选举平稳开展的贫困村村两委发出了依法选举的司法建议,并于选举当天,在投票现场向选民宣传了该司法建议涉及的选举法规、政策,并现场提供法律咨询,帮助该村顺利平稳完成选举换届。

    2.建立有关扶贫司法建议集体研究机制。精准扶贫是对传统扶贫开发工作的重大改革,由于精准扶贫提出的时间短,国内外对这方面理论研究较少、尚不深入。在中央政策指导下,各地各级部门做法不一,缺乏统一规范的标准和要求。汉初《黄帝四经》提出,“案法而治则不乱”。在法律、司法解释均未对司法建议的形成程序予以规范的情况下,对于涉及精准扶贫的司法建议,应当改变当前司法实践中以行政审批的形式提交领导签发的形成程序,建立合议庭评议、专业法官会议集体研究制度,重大扶贫司法建议由审委会研究决定的程序。

    3.建立有关扶贫司法建议工作专门考核机制。2013年1月,习近平总书记在中纪委全会上指出,要以人民满意为标准,以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓下去。作为十八大以来党的重大决策部署,精准扶贫工作必然要坚持善始善终、善做善成,防止虎头蛇尾,要区别于普通司法建议未进行专门考核督促的做法,将以司法建议保障精准扶贫的工作情况纳入法官业绩考核的内容,并将考核结果作为法官晋升、奖惩的依据之一,推动人民法院精准扶贫工作推进、提升。

    4.建立有关扶贫司法建议反馈机制。精准扶贫是党中央制订的重大决策部署,是包括人民法院在内各级职能部门必须完成的重大政治任务……因此,应协调党委,将反馈精准扶贫司法建议反馈情况纳入职能部门精准扶贫工作的考核内容,切实避免建议发出之后,无人接收、无人管理、无人处置的尴尬局面,促使人民法院司法建议工作在精准扶贫工作中真正发挥作用。

    (作者系福建省漳州市中级人民法院院长,诏安县人民法院副院长)

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