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  • 曹鎏:新时代行政规范性文件的法治之路

    时间:2018年12月26日  来源:法制网

    党的十八大明确提出2020年法治政府基本建成的目标。党的十九大报告提出“深化依法治国实践”的新要求,并对法治政府建设在法治国家、法治政府和法治社会一体建设的新布局中如何推进作了重要部署。作为各级行政机关实施行政管理的基本依据,行政规范性文件的法治化水平将直接对我国法治政府建设进程产生决定性影响。2018年5月16日,国务院办公厅发布《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(以下简称《通知》),这意味着我国行政规范性文件的制定和监督管理工作正式步入法治新时代。为切实捍卫法治红线,国务院办公厅又进一步发布了《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》(以下简称《指导意见》)。从“合法性审查”升级为“合法性审核”机制,通过强调事前保障属性,以强化这一关键性程序制度对实现规范性文件合法性的保障性功能,这对于从源头上彻底根除“奇葩文件”、“违法文件”至关重要。

    一、当前行政规范性文件法治化的现状

    根据中国政法大学法治政府研究院自2013年五年来针对100个城市发布的《中国法治政府评估报告》(以下简称“百城评估报告”),当前地方政府行政规范性文件法治化状况总体得分率仍旧未能超过及格线。一方面,部分控权特征非常明显的制度,包括三统一制度、备案制度、公开听取意见等制度实施情况的得分率长期低迷,五年来从未能超过45%;另一方面,行政规范性文件的规范度不够,“任性”依旧,实践中,很多地方政府对规范性文件的制定主体把握较为混乱,未直接对老百姓的权利产生影响的内部工作规则、党委发布的文件、办事机构(比如办公厅、办公室)发布的文件均出现在了部分地方政府网上公布的行政规范性文件专栏中,行政规范性文件的名称使用比较随意、行政规范性文件文本语言表述不规范、篇章结构安排逻辑不严谨、本身质量不高等问题依旧凸显。此外,行政规范性文件涉嫌违法问题依旧存在,本年度评估课题组首次以网约车新规实体合法情况作为观测点,并重点考察是否存在涉嫌违反《行政许可法》、《行政处罚法》等情形,评估结果显示,截止到2018年6月底,有85个城市依据交通运输部等七部委《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》及时制定了实施细则,但只有4个城市没有出现实体违法的情形。可见,行政规范性文件法治化水平不高,已经构成当前法治政府建设的“最后一公里”梗阻,亟需“对症下药”、攻坚克难。

    二、合法性审核机制的目标及其要求

    区分人治和法治的重要分水岭就在于程序之治。为确保行政规范性文件实体合法,必须借助对行政规范性文件制定全过程的程序规制来实现。法治政府建设必然要求各级行政机关制发行政规范性文件必须合法。为实现对行政规范性文件合法性的源头性把控,《指导意见》强调合法性审核机制的全方位部署,通过明确审核范围、确定审核主体、规范审核程序、明确审核职责以及强化审核责任以夯实合法性审核机制在实现对行政规范性文件制定过程全链条法治化管理的关键性作用。《指导意见》明确提出要建立职责清晰、审核严格、程序规范、权责一致、运行高效的合法性审核机制,这对于确保合法性审核机制能够切实发挥杜绝违法行政规范性文件的“过滤器”功能,意义重大。

    按照《指导意见》的基本要求,结合当前法治政府建设的历史方位,行政规范性文件合法性审核要求需要涵盖以下五个方面:

    审核全覆盖。一个行政公文是否构成行政规范性文件,这无疑构成合法性审核的逻辑起点。实践中,一个行政公文是否属于行政规范性文件,必须同时满足以下六个要件,且缺一不可,包括主体要件(非内设机构的行政机关)、职权要件(在法定职权范围内)、外部性(针对外部管理对象)、不特定性(强调具有反复适用性即普通约束力)、期限要素(强调存在有效期)以及公开要求(强调未经公布的,不得作为管理依据)。因此,各级行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件,均因欠缺上述一个或多个要件而不属于行政规范性文件,自然就不在合法性审查的范围之内。但只要构成行政规范性文件的,必须全部纳入合法性审核范围,以确保实现合法性审核的全覆盖,做到应审必审。

    确保实体合法和程序规范。确保行政规范性文件合法是法治政府的基本要求。合法性审核首当其冲要解决实体合法问题。实体合法要求行政规范性文件制定主体必须坚守“法无明文规定不得为”、“法定职责必须为”的基本准则,具体要求制定主体在法定职权范围内制定行政规范性文件,同时行政规范性文件的内容必须合法,不得越界,具体包括行政规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责;不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项,增加办理行政许可事项的条件,规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容;不得剥夺、减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务,侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利;不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项;不得违法制定含有排除和限制公平竞争内容的措施,违法干预和影响市场主体正常生产经营活动,违法设置不合理的市场准入和退出条件等。

    同时,行政规范性文件必须严格依照法定程序制发,重要的行政规范性文件,要严格执行论证评估、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序。未经合法性审核或者经审核不合法的,该文件不得提交集体审议。未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。根据审查的不同结果,法定审核机构要作出合法、不合法、或者应当予以修改的书面审核意见,起草部门则要据此作出相应的修改或补充,如果未能完全采纳合法性审核意见的,则需要详细说明理由和依据。

    严格审核程序。为防止审核程序流于形式,各地区、各部门要根据实际情况确定规范性文件合法性审核程序,明确起草单位、制定机关办公机构及审核机构的职责权限,严格执行材料报送、程序衔接、审核时限等工作要求。为防止审核程序走过场,要充分发挥合法性审核机制对确保规范性文件合法有效的把关作用,不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。未经合法性审核或者审核不合法的文件,不得提交集体审议,对于审核机构未严格履行审核职责、未经合法性审核或者不采纳审核意见,造成严重后果的,要依法追究有关责任人员的责任。

    夯实高质量。行政规范性文件的效力层级虽然比较低,但与行政法规、规章一样,具有普遍适用力,故提升行政规范性文件的质量亦应当成为提升行政规范性文件法治化水平的应有之义。合法性审核机构可以在对行政规范性文件合法性审查基础上,进一步审核其质量是否达标。一方面,行政规范性文件应当符合经济社会发展规律,充分反映人民意愿,着力解决经济社会发展中的普遍性问题和深层次矛盾,应当能够切实增强上位法的科学性和可操作性,能够作为各级行政机关依法履职的重要依据和抓手;另一方面,还应当关注对行政规范性文件文本的规范化审查问题,包括行政规范性的文件名称是否准确,篇章结构安排、文字表述和标点符号使用是否规范,内容是否具有实效性、针对性和可操作性等方面,以切实提升文本质量。

    推进信息化。互联网时代的到来为实现对行政规范性文件的全过程动态管理提供了硬件支撑。各级行政机关应当主动适应信息化要求,积极运用互联网技术和信息化手段推进行政规范性文件合法性审核的信息化平台建设。一方面,要注意完善合法性审核管理信息平台,有效处理好与公文管理系统和政务信息平台的衔接,另一方面,要制定合法性审核管理信息平台的建设标准,统一格式、文本、标准等各项管理要求,实现电子审核一体化和平台互联互通,此外,还应积极探索建立合法性审核台账以及合法性审核信息共享机制,以充分发挥大数据技术和资源对于切实提高审核实效的重要意义。

    三、行政规范性文件法治化的未来

    行政规范性文件的法治化建设是一项系统工程。建立健全合法性审核机制是确保规范性文件合法性的关键性制度,亦是底线性要求。新时代法治政府建设要求各级行政机关不仅要依法行政,更要良好行政。相应地,捍卫法治红线,确保规范性和必要性,实现高质量和信息化,应当成为当前深入推进行政规范性文件法治化的基本要求。一方面,《通知》以及《指导意见》的出台正式开启了行政规范性文件制定和监督管理的法治之路,实际上,党中央和国务院近年来在推进依法行政、建设法治政府过程中对行政规范性文件所提出的阶段性要求,亦为夯实法治保障提供了重要的经验积累。

    法治是治国理政的基本方式。中国特色社会主义法治强调良法善治。2020年将至,如果要从源头上彻底、高效解决行政规范性文件作为依法行政制度体系法治化的“最后一公里”梗阻问题,由国家层面统一立法,以实现对行政规范性文件制定和监督管理全过程、无缝隙的有效规制,这无疑是能够进一步强化当前有关推进依法行政、建设法治政府纲领性文件治理效果的必要之举。建议参考《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》的基本思路,由国务院适时启动立法程序,制定一部能够对行政规范性文件进行全方位规制的行政法规,具体内容应当涵盖行政规范性文件的内涵界定、制定条件、制定主体、制定程序以及监督与问责等方面。

    行政规范性文件制定、监督和管理全过程的法治化号角已经响起。期待“奇葩”、“任性”、“违法”的行政规范性文件能够被逐渐根治,老百姓对法治政府建设的满意度和获得感能够得到真正提升。亦期待当前行政规范性文件法治化的路径选择能够真正回应中国本土需要,并切实解决中国难题,进而能够为全面攻坚法治政府建设助力且添砖。

    (作者系中国政法大学法治政府研究院副教授,国家监察与反腐败研究中心执行主任)


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