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  • 马怀德会长解读监察法:开启法治反腐新时代

    时间:2018年12月11日  来源:法制网

    今年3月,十三届全国人大一次会议审议通过了《中华人民共和国监察法》,监察法的实施对于构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的中国特色国家监察体系,实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义,是运用法治思维和法治方式反腐的最新制度成果。

    今天,本报邀请中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学教授马怀德对监察法进行详细解读。

    监察对象全覆盖无死角

    对国家监察体制改革和制定监察法的意义,马怀德认为:

    党的十八大以来,中央强力反腐,创造了史无前例的反腐记录,得到全党全社会拥护。按照原来行政监察法的规定,行政监察机关只对行政机关工作人员和行政机关任命的工作人员进行监督。国家监督囿于行政监察范围有限,无法满足现实需要。

    从实现党内监督与国家监督有机统一的需要出发,国家监督不仅要覆盖所有行政机关工作人员,而且应该对党的机关、立法机关、司法机关、行政机关、政协机关、事业单位等所有行使公权力的公职人员进行监督。因此,需要对原来的行政监察体系进行改革。

    国家监察体制改革就是要着力解决反腐败资源力量分散、反腐败机构权威性不足、反腐败机构专责性不强、监察对象不能全覆盖这些问题。因此,监察法从法律的高度明确了监察对象,将监督“狭义政府”转变为监督“广义政府”。监察体制改革后,实现了对所有行使公权力公职人员的全覆盖。

    监督调查处置三大职责

    对监察法规定监察机关的职责分工问题,马怀德解读:

    监察法有9章共69条,条文并不是很多,但内容非常丰富。其中,监察机关主要有监督、调查、处置三大职责。

    首先,监察机关负责对公职人员的廉洁从政情况进行监督检查和廉洁教育。监察机关是反腐败机构,但并不是每天都在办案子,监察机关的主要职责是对公职人员依法履职情况、秉公用权情况、廉洁从政情况、职业操守情况进行日常监督检查。这是监察机关的首要职责,从监察委员会的机构设置可以看出,一大半机构都是监督室。监督室又有部委、地方、社团、党的机构等之分,主要职责就是日常监督,对公职人员进行廉政教育。

    其次,监察机关承担着调查职责。所谓调查,就是对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、利益输送、权力寻租以及浪费国家资财等严重违法犯罪行为进行调查。这些调查权实际上就是过去检察院反贪污反渎职部门、纪委的监督部门和行政监察部门集中起来的权力。

    最后,监察机关承担着处置职责。处置分为几种情况:对有职务违法行为但情节较轻的公职人员,按照管理权限,直接或者委托有关机关、人员进行谈话提醒、批评教育、责令检查,或者予以诫勉;对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定;对不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员,按照管理权限对其直接作出问责决定,或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议;对涉嫌严重违法和涉嫌犯罪的,就要收集相关证据移送检察机关依法审查、提起公诉。

    用留置措施取代“双规”

    用留置措施取代“双规”措施是监察法的一大亮点,马怀德解读:

    “双规”是过去纪检监察机关查办案件采取的一种特殊调查手段和组织措施。从性质上讲,“双规”是具有中国特色的党内监督和行政监察调查措施,在遏制腐败和监督党员领导干部方面发挥了重要作用,实践中的许多贪腐大案要案都是通过“双规”突破的。在处理地方腐败案件方面,“双规”也具有不易受地方保护主义影响等特点,能够有效弥补司法侦查手段的不足。

    尽管“双规”在反腐领域所取得的成效是有目共睹的,但这一调查措施在实际运用过程中也存在很多法律风险。这也是监察体制改革以留置取代“双规”的原因。

    用留置措施取代“双规”措施,不仅明晰了留置条件、确定了留置场所、规定了留置期限,而且监察法还明确规定应当保障被留置人员的饮食、休息和安全,提供医疗服务;讯问被留置人员应当合理安排讯问时间和时长,讯问笔录由被讯问人阅看后签名;对被调查人采取留置措施后,应当在24小时以内,通知被留置人员所在单位和家属等等。这些规定无论是对保障人权还是法治反腐而言,都具有重要的进步意义。

    此外,监察法还规定,对于监察机关违反法律法规、侵害被调查人合法权益的行为,留置法定期限届满,不予以解除的,被调查人及其近亲属有权进行申诉。这一规定赋予了被调查对象获得救济的相关权利。

    通过程序规范监察措施

    监察法规定了怎样严格的监察程序,其目的何在,马怀德解释说:

    监察法明确规定监察程序,目的是通过正当程序来规范监察措施。根据监察法的规定,监察程序基本上分为四个阶段。

    第一个阶段是受理各类信访举报,对案件线索进行分类处置。实践中大部分案件,尤其是重大的反腐败案件的线索,要么来源于信访举报,要么来源于巡视巡查,要么来源于其他机关的移送。线索需要有一个归口管理的内设机构。在各级监察委员会内就设置了这样一个机构,来专门负责搜集和处理各类案件线索。

    第二个阶段是线索的管理、分类、监督和统计环节。信访室搜集到线索后,把线索转移给案管室,由案管室负责统计、管理和分类,并对案件进行初步核实,从而形成初核报告,然后移交给有关部门进行调查。案管室也因此被称为纪委的“中央厨房”。

    第三个阶段是日常的监督调查。纪委设置了很多内设机构,主要负责监督调查。这些监督调查机构根据案管室的线索处置要求,在得到这些线索后就要进行立案调查。如果发现涉嫌严重的职务违法犯罪,需要进一步调查的,一般要向当事人和社会公开。

    第四个阶段是处置。处置是监察机关在调查以后对案件进行的审理。如果确认涉嫌违法犯罪的,要对案件进行审理核实。这实际上相当于纪委监察委内部的审判机构对案件进行审理。对涉嫌职务犯罪的,监察机关经调查认为犯罪事实清楚,证据确实、充分的,应当制作起诉意见书,连同案卷材料、证据一并移送到人民检察院依法审查、提起公诉。(法制网记者 刘子阳 整理)


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