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  • 检察官联席会议制度的实践与思考

    时间:2018年10月19日  来源:宁夏法治报

    永宁县人民检察院 赵宏宇 丁建刚

    检察官联席会议制度,是由入额检察官组成的,就重大、疑难、复杂等案件的相关问题进行集体讨论、为办案检察官提供法律咨询意见的会议制度。该制度旨在通过入额检察官共同讨论分析,会诊疑难复杂案件,发挥集体智慧,为办案检察官提供法律参考意见,保证案件质量,提高司法效率。本文通过对全国一些检察机关建立的检察官联席会议制度的学习分析,再结合本地检察官联席会议制度运行实践,探索对检察官联席会议功能定位、实际运行情况加以总结,同时提出几点建议以期对该制度予以完善。

    检察官联席会议制度的发展与现状

    检察官联席会议制度的构建,只是为了确保司法办案质量的提升,为办案检察官提供法律咨询与参考意见。笔者在对各地区和各级检察机关的检察官联席会议制度运行现状进行了简要的分析后发现,各地区和各级检察机关制定的检察官联席会议有以下异同之处:

    多数地区检察院制定的检察官联席会议规则规定,检察官联席会议讨论的议题范围为重大、疑难、复杂案件,包括不批准逮捕、不起诉、附条件不起诉、撤诉、抗诉、提请抗诉、提出再审检察建议、职务犯罪案件不立案、撤案,以及诉讼监督活动中书面纠正违法、重大涉检信访等情形,如天津、江苏、辽宁、内蒙古、四川、海南、重庆、宁夏及其他市、县级检察院等地。另一些地区的检察院规定,检察官联席会议讨论的议题范围,不仅包括重大、疑难、复杂案件,还包括具有司法属性的重要工作事项或者法律政策问题,比如甘肃、河北、河南、湖南及其他一些市、县级检察院等。

    多数地区的检察院规定召开检察官联席会议人数不得少于三人,比如河北、河南、湖南、江苏、辽宁、四川、宁夏等地及其他市、县级检察院;而天津、内蒙古、新疆等地则规定,参加检察官联席会议的检察官不得少于部门检察官的二分之一,且不得少于三人。对参加检察官联席会议的人员构成方面,各个地区检察院也不尽相同,多数检察院规定检察官联席会议以各业务部门为召开主体,将检察官联席会议局限在了一个部门,必要时才可以邀请其他部门的检察官参加。另一些检察院规定检察官联席会议的召开不局限于一个部门,只要办案检察官认为有必要听取其他部门检察官的意见,认为有必要向其他部门的检察官请教,则都可以邀请来参加。不仅如此,个别检察院规定,还可以邀请本单位之外的相关人员参加,比如甘肃省检察官联席会议制度规定,可邀请其他单位的检察官、法官、律师及专家学者参加会议;湖南省检察官联席会议制度规定可以邀请鉴定人等专业技术人员参加,听取其意见等。对于检察长包括副检察长是否可以参加,几乎所有的检察院都没有做明确的规定,只有宁夏检察机关制定的检察官联席会议规则里规定检察长、副检察长一般不作为检察官联席会议成员,当然也可以视情况参加检察官联席会议讨论案件。

    如何规定检察官联席会议与检察委员会的关系?有的地区检察院将检察官联席会议作为召开检察委员会的前置程序,要求办案检察官在提请召开检察委员会审议决定的案件或事项,必须先召开检察官联席会议进行集体讨论。若通过检察官联席会议后可以解决问题,则不再提请检察委员会审议决定,只有检察官联席会议无法解决的问题才提请检察委员会审议决定。比如江苏、天津、甘肃、河南、内蒙古、四川、新疆、浙江省余杭临平地区以及宁夏的个别基层检察院等。而有的检察院没有作硬性规定,不要求将检察官联席会议作为召开检察委员会的前置程序,如河南、湖南、辽宁、云南、海南、重庆、宁夏等以及其他市、县级检察院。

    检察官联席会议的定位与功能

    检察官联席会议制度是由入额检察官组成的,在业务部门之间设立,由业务部门负责人或召集人召集并主持召开的,对重大疑难复杂或在法律适用上有重大争议的案件进行讨论、研究,为案件承办检察官办理案件提供咨询服务的业务会议机制。其本质是,民主自由的议事咨询机构而非决策机构。因其在检察工作中发挥的作用不同,检察官联席会议制度的职能定位也不相同。

    检察官联席会议制度,是伴随着司法责任制改革过程中,各级检察机关为保证案件质量,确保办案效率自发设立的一种会议制度,而非法定的由上而下的内设机构或制度模式,这种制度并没有相关法律法规的依据。虽然最高人民检察院于2017年6月28日印发了《最高人民检察院机关司法责任制改革实施意见(试行)》,其中对检察官联席会议制度有相关的规定,且于同年10月1日开始实行《最高人民检察院机关检察官联席会议规则(试行)》,但是这两个文件及规范,都只是针对最高人民检察院自身有效,并没有以司法解释或者规范性文件的形式,印发全国所有检察机关参照执行。截至目前《刑事诉讼法》、《刑事诉讼规则》等现行法律法规均未对检察官联席会议制度做出明确规定,使得该制度还不具有法定的地位。

    虽然和检察委员会制度一样,都是发挥集体智慧,对重大、疑难、复杂案件进行民主集中讨论,但是检察委员会更多体现在决策方面,体现在责任分担或者集体负责方面,且承办检察官不管是否同意检察委员会的决议意见,都必须无条件的执行。而检察官联席会议制度并不具有决策属性,不会形成会议决议,也不会为案件质量负责,只是为办案检察官提供法律咨询意见。

    检察官联席会议制度是检察委员会的“过滤器”和“减压阀”。检察委员会主要负责讨论决策重大疑难案件、检察机关内部规范文件的制定和解释、总结检察工作经验及其他有关检务工作的重大问题。然而实践中,尤其在司法责任体制改革之前,越来越多的疑难案件上报检察委员会,检察委员会几乎成为规避责任的港湾。只要遇上稍微疑难复杂的案件就提请检察委员会作决定,使检察委员会疲于应对案件而无暇顾及检察业务建设、检察工作总结等全局性工作。以笔者所在的检察院为例,在司法责任制改革且设立检察官联席会议制度之前的2014年至2016年里,提请检察委员会审议决定的刑事案件分别占全年所有刑事案件的21.2%、21%和14.7%。2017年,在落实司法责任制改革且从下半年开始运行检察官联席会议后,全年提请检察委员会审议的刑事案件大幅下降,占全年所有刑事案件的8.8%。由此可见检察官联席会议制度的建立,可以或应当成为检察委员会的“过滤器”和“减压阀”。

    检察官联席会议运行中存在的问题

    缺乏统一的运行机制。截至目前,全国多数省市和地区的检察机关出台了检察官联席会议运行规则,建立了相关检察官联席会议机制,但所建立的检察官联席会议制度却各有不同,在实践中也参差不齐。主要原因在于《刑事诉讼法》、《刑事诉讼规则》等现行法律法规,均未对检察官联席会议制度做出明确规定,使得该制度在实践中没有法律依据和统一的执行标准。

    程序规范化有待加强。虽然各省市地区的检察机关建立了检察官联席会议制度,但是多数检察院还没有具体的实施细则,尤其是会议的启动、审查、参会人员、讨论、决定各环节亟需规范和完善。如:提请报告、会议记录等文书没有明确格式,记录混乱,缺乏规范;检察官联席会议的提请到召开时间不明确,有时较为仓促,准备时间不足;会议讨论程序不规范,发言随意没有时间、次数限制,效率不高、质量不足;会议记录不能及时上传检察机关统一业务应用系统,无法实现全程留痕,各个业务部门召开检察官联席会议各自为政,没有统一的届次编号等。

    流于形式,实际作用有限。司法实践中,检察官联席会议仍非检察官解决疑难问题的首选,如果不是法定程序必须召开就不召开,召开了也往往流于形式,单纯走程序而不能解决实际问题。由于案件最终决定权在承办检察官,责任亦由其本人承担,其他员额检察官无需为自己的观点承担责任,导致一些员额检察官对问题不加思考,讨论的时候人云亦云,敷衍了事。而检察官联席会议制度没有与绩效考核挂钩,参加与不参加检察官联席会议对参会检察官本身并没有多少益处。因此有些检察官则能不参加就不参加。而参会的检察官发表的言论,不像检察委员会委员发表的言论有约束性,所以有时参会的检察官发表的言论有随意性,没有司法参考价值。

    完善检察官联席会议制度几点合理化建议

    建议《刑事诉讼法》、《刑事诉讼规则》等现行法律法规,能作出相关的规定。或者由最高人民检察院出台规范性意见或规则,明确检察官联席会议制度的功能定位,以便各地区和各级人民检察院,能建立起一套统一的运行机制和规则。

    建议通过制定规范性文件从内部职能设置、召开时间、参会人员、案件讨论程序、会议档案管理等方面对检察官联席会议进行详细规范。严格会议记录,对联席会议的启动事由、参会人员、讨论内容、发表意见等均应真实、完整地记录,做到全程,有据可查。

    建立完善的反馈机制。反馈的作用,就是让参会的检察官知道自己的意见,是否被办案检察官采纳,以达到互动互学的效果。以便让与会检察官总结经验教训,提高业务素能。

    建立考核评估制度。将年终绩效考核和检察官晋级等工作挂钩,将检察官联席会议制度纳入到检察官的年终考核,将极大地促进入额检察官参加检察官联席会议的积极性和参会质量。

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